고려·조선 시대에도 토허제 있었을까?

부동산 시장의 안정과 투기 방지를 위해 강남 3구와 용산구를 포함한 지역에 토지거래허가제가 시행되고 있습니다. 그렇다면 현재만 토허제가 있었을까요? 이와 유사한 개념이 과거에도 존재하지 않았을까요? 우리나라는 고려·조선 시대뿐만 아니라 삼국시대, 신라, 고려, 조선 시대에 이르기까지 토지 소유와 거래를 통제하는 다양한 규제 제도가 있었다고 합니다.

 

당시에 토지는 단순한 부동산이 아니라 국가 운영의 핵심 요소였습니다. 이에 따라 왕실과 정부는 토지를 직접 관리하고, 특정 계층만이 토지를 소유할 수 있도록 제한하며, 전략적 요충지나 수도 인근 지역의 토지 거래를 엄격히 통제했습니다.

 

이 글에서는 한국사에서 토지 매매와 관련된 역사적 규제와 제한을 알아보고, 현대의 토지거래허가제와 무엇이 다른지 비교해 보도록 하겠습니다.

 

 

고려·조선 시대에도 토허제 있었을까? 과거와 현대의 토허제 비교

 

1. 삼국시대 : 왕과 귀족의 토지 독점, 일반 백성은 자유 거래 불가

삼국시대(고구려·백제·신라)에는 토지는 국가 또는 귀족 계층이 소유하는 것이 원칙이었습니다. 족장 중심의 권력 구조를 통해 국왕 · 귀족 · 호민이 토지를 사유화했으며, 일반 백성들은 소작 형태로 국가나 귀족에게 토지를 빌려 경작해야 했기에 자유로운 매매는 원칙적으로 불가능했습니다.  

✅ 삼국시대의 토지 소유와 거래 제한

• 토지는 왕실과 귀족의 소유였으며, 일반 백성은 토지를 사유화할 수 없음
•  국가가 토지를 지급하고, 백성은 세금을 내는 방식
• 토지 매매가 금지되어 있었으며, 세습 또는 왕의 하사로만 토지 소유 가능

고구려의 경우 국왕이 귀족들에게 토지를 나눠주어 백성들은 이를 경작하는 방식이었으며, 신라에서는 국왕이 토지를 직접 배분하고 관료들에게 토지와 노동력을 지급하는 녹읍과 귀족에게 지급하는 식읍이 가능하게 했습니다. 또한 성덕왕 때에는 정전제를 시행해 농민 경작권을 인정하고 국가의 농민 지배력을 강화했지만 국가 승인 없이 토지를 사고팔 수 없었습니다.

 

2. 고려시대 : 전시과 제도를 통한 토지 소유 및 거래 제한

고려 시대에는 전시과와 민전으로 나누고 전시과(田柴科)는 독특한 토지 분배 시스템으로 이 제도는 토지를 일정 기간 동안만 관료와 직역 부담자에게 토지를 지급하고, 국가가 토지 매매를 엄격히 통제하는 방식입니다. 반면, 민전은 개인 소유 사유지로 매매와 상속이 가능합니다. 

✅ 전시과 제도의 특징

• 국가가 모든 토지를 소유하고, 관료들에게 일정 면적을 지급하는 수조권(조세를 징수할 권리)을 부여하는데 이는 관직 복무나 직역 부담에 대한 대가
• 토지 매매 금지 (관료가 사망하거나 관직에서 물러나면 토지는 국가에 반환)로 제한된 소유권 적용 
• 농민들은 국가 소유 토지를 경작하고 조세를 받을 수 있는 전지와 땔감을 채취할 수 있는 시지를 지급 

✅ 민전 제도의 특징

• 사유지로서의 민전은 귀족이나 일반 농민이 소유한 사유지로, 매매, 상속, 기증, 임대 등이 자유롭게 이루어질 수 있었으며 민전의 소유자는 국가에 세금을 납부하는 방식이었습니다. 
• 민전은 자녀 간 균분상속을 원칙으로 했기에 이는 고려 사회에서 사적 재산권인 소유와 상속이 보장되었음을 보여줍니다.

✅ 전시과와 민전의 공존

• 고려 초기에는 전시과 제도가 엄격히 운영되었지만, 점차 귀족들이 토지를 독점하고 세습하는 경향이 강해졌고 이로 인해 전시과는 약화되고 민전이 확대되면서 사유지가 중요한 경제적 기반이 되었습니다.
• 고려시대에는 전시과 제도를 통해 국가가 토지를 통제했지만, 동시에 민전이라는 사유지가 존재하여 매매와 상속이 가능해 이는 국가 주도의 토지 관리와 개인 소유권 보장이 병존했던 독특한 구조를 보여줍니다. 이는 후기로 갈수록 권문세족들이 불법적으로 토지를 사들이면서 빈부 격차가 심화되었습니다.

✅ 고려 시대 토지 거래 제한 사례

🔹 국가 소유 토지는 매매 금지 → 국왕이 직접 관리

🔹 고위 귀족 및 권문세족들이 불법적으로 토지를 사고파는 문제 발생

🔹 국경 지역(압록강·두만강 일대)과 수도 개경 인근의 토지 거래 금지

 

3. 조선 시대  : 양반과 왕실 중심의 토지 소유, 매매 규제

조선 시대에는 ‘과전법’(科田法)과 ‘공전제’(公田制) 등의 제도를 통해 토지 소유를 제한하고, 일정한 법칙에 따라 토지를 배분하는 정책을 시행했습니다. 그러나 시간이 흐르면서 일부 계층의 토지 독점이 심해졌고, 토지 거래를 제한하는 조치가 강화되었습니다. 조선시대의 과전법과 공전제는 초기 조선의 토지제도를 구성하는 핵심 요소로, 국가와 개인 간의 토지 소유 및 관리 체계를 규율하는 중요한 제도였습니다.

 

✅ 조선 초기 : 과전법과 공전제

3.1 과전법

1391년 고려 말 공양왕 때 제정되어 조선 건국 이후에도 계승된 제도로 관료들에게 수조권(세금을 징수할 권리)을 부여하여 경제적 기반을 제공하고, 권문세족의 토지 소유를 제한하며 신진사대부의 경제적 기반을 강화하려는 목적이 있었습니다.
과전법은 토지의 소유권이 아니라 수조권만을 관료에게 부여했으며, 이는 관료가 해당 토지에서 나오는 수확물의 일부를 세금으로 징수할 권리를 의미합니다.
과전은 문무 관료(현직 및 퇴직자)에게 지급되었으며, 수조권은 사망 시 원칙적으로 국가에 반납되었으나, 유족을 위해 일부 토지를 세습할 수 있는 규정(수신전, 휼양전)도 있었습니다.

 

3.2 공전제

공전은 국가나 왕실 소유의 토지로, 수조권이 공공기관에 귀속된 토지로 주요 목적은 국가 재정 확보와 왕실 운영에 필요한 자원을 제공하는 것이었습니다.
공전에는 왕실 소속의 능침전(陵寢田), 창고전(倉庫田), 궁사전(宮司田) 등과 공공기관 소속의 군자전 등이 포함되었습니다. 공전에서 발생한 수익은 국가나 왕실 운영에 사용되었으며, 농민들은 공전에 대해 일정량의 전세를 납부했습니다.

3.3 과전법과 공전제의 관계

과전법 체제에서 토지는 크게 사전(개인에게 분급된 토지)과 공전(국가 소유 토지)으로 나뉘었으며, 과전법은 사전을 중심으로 운영되었고 공전제는 국가와 왕실 운영을 위한 기반으로 기능했습니다.
두 제도는 상호 보완적으로 초기 조선의 경제 구조를 유지하는 데 기여했으며 경작 농민의 경작권을 보장했고 자의적인 박탈을 금지했습니다. 
농민은 일정 비율의 전세를 납부했으며, 국가가 작황에 따라 전세를 조정하는 답험손실법도 시행해 세금을 조정했습니다.
과전법은 관료들의 경제적 기반을 마련하고 농민 경작권을 보호하며, 공전제는 국가와 왕실 재정을 뒷받침하는 역할을 했습니다.

 

3.4 조선 시대의 토지 거래 제한 사례

🔹 수도(한양)와 주요 행정 도시의 토지 매매 제한

🔹 왕실 및 국가 소유 토지는 국가 허가 없이 매매 불가

🔹 전략적 요충지(제주도, 국경 지역)의 토지 거래 제한

 

조선 후기로 갈수록 양반들이 불법적으로 토지를 사들여 대토지 소유자가 증가하였으며, 농민들의 토지 매매는 여전히 제한되었습니다.

 

 4. 고려·조선 시대의 특정 지역 토지 거래 제한

✅ 국가 차원에서 특정 지역 토지 거래 제한 사례

• 왕실 및 정부 소유 토지 매매 금지(궁궐 주변, 왕릉 인근 등)
• 군사적 요충지 토지 거래 제한(국경 지역, 해안 요새 등)
• 수도(개경·한양) 주변의 토지 매매 엄격한 관리

조선 후기에는 한양 중심부의 토지를 특정 계층이 독점하는 것을 막기 위해 토지 거래 제한 조치가 시행된 적이 있었습니다.

 

고려·조선 시대에도 토지 거래 제한 제도는 있었다. 

고려·조선 시대에는 현대의 토지거래허가제와  동일한 개념은 아니지만  토지 매매 규제는 있었습니다.

✅ 고려·조선 시대 토지 거래 제한과 현대 토지거래허가제 비교

구분	고려·조선 시대	현대 토지거래허가제
목적	왕실과 귀족의 토지 소유 보호	부동산 투기 방지, 실수요자 중심 거래 유도
주요 대상	농민 및 중 ·하층 계층 제한	투기 목적의 개인, 법인 및 다주택자, 대규모 토지 매매자
토지 거래 규제 지역	수도, 국경 요충지, 왕실·정부 소유지	주로 투기 우려 지역, 수도권 주요 지역 (강남3구, 용산구 등)
토지 소유권	국가 및 양반 계층이 독점	개인도 자유롭게 소유 가능
토지 거래 유무	국왕의 허가나 상속, 엄격히 제한, 특정 계층만 거래 가능	허가를 받은 실수요자만 거래 가능
규제 방식	신분·계급에 따른 거래 제한	실수요 및 개발 목적에 따른 허가제 적용
거래 제한 기간	평생 또는 대대로 제한 지속됨	일정 기간 규제 후 해제 사유 필요시
허가 기준	왕의 재가 또는 지방 관리 승인	실수요자 요건 충족 시 구청·시청 허가 필요

 

따라서 과거에도 특정 지역이나 특정 계층에 대한 토지 거래를 제한하는 제도는 존재했다면 현재에는 신분과 계급이 아닌 모든 사람에게 적용되며, 부동산 투기를 막고 실거주자를 보호하는 것이 주된 차이점이라 할 수 있습니다. 또한 과거에는 특정 지역의 토지 매매를 영구적으로 금지했다면, 현대에는 시장 상황에 따라 토지거래허가제는 해제될 수도 있다는 것이 다르다 할 것입니다.